En la actualidad existe un cierto consenso entre los agentes políticos y los juristas de que quizás haya llegado el momento de aplicar, por primera vez, el art. 155 de la Constitución (CE). El incumplimiento reiterado de las resoluciones del Tribunal Constitucional (TC) por parte de los órganos de la Comunidad de Cataluña satisface el primero de los dos supuestos que legitimarían la aplicación del art. 155 CE: “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan…”. Pero aquel comportamiento permitiría satisfacer también seguramente el segundo de los supuestos contemplados en el art. 155 CE: “…o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España”. El impacto que una posible declaración unilateral de independencia está teniendo sobre los mercados financieros y la prima de riesgo española podría ser una muestra de ello.
Sin embargo, el principal problema que plantea el art. 155 CE son las consecuencias que podría acarrear su aplicación. Tal disposición, de manera harto genérica, afirma que podrán adoptarse “las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”. Concretar cuáles pueden ser esas medidas necesarias no ayuda demasiado el recurso al derecho comparado. Con el art. 155 CE, se quiso importar al Estado autonómico la categoría de la coerción estatal de la Constitución alemana de 1949. Sin embargo, ésta no ha sido aplicada hasta el momento. Además, los debates que se han suscitado entre los juristas en Alemania muestran posturas bien distintas, algo similar a lo que sucede en España, donde los escasos estudios sobre el art. 155 CE evidencian una importante divergencia de interpretaciones sobre el alcance de la facultad de coerción estatal. La eventual aplicación del art. 155 CE debiera de reparar, al menos, en esta pluralidad de posiciones mantenidas por los constitucionalistas.
En aras de la clarificación de cuáles podrían ser las medidas necesarias previstas en el art. 155 CE, cabría descartar, desde luego, que pueda entenderse como una suerte de cláusula de plenos poderes, que permitiera al Estado no someterse temporalmente a la CE para reinstaurar el orden constitucional. A pesar de que esta posición ha llegado a ser defendida desde algún sector doctrinal durante los primeros años de vigencia de nuestra CE, esta tesis permitirían descartarla diferentes normas de la CE. Entre ellas, el art. 55 CE. Esta disposición prevé la posibilidad de suspender determinados derechos fundamentales cuando se declaren los estados de excepción y de sitio previstos en el art. 116 CE (art. 55,1 CE). Pues bien, el art. 55,2 CE deja claro que incluso en el caso de estos mecanismos de defensa extraordinaria de la CE—rasgo que comparte, desde luego, el art. 155 CE–, dicha suspensión se encuentra sometida a la “necesaria intervención judicial”.
Descartada esta posibilidad, lo que sí puede considerarse pacífico entre los juristas es entender que las medidas necesarias a las que se refiere el art. 155 CE ampararían que los órganos del Estado (central) a los que se refiere tal disposición–el Gobierno, en su caso, con la autorización del Senado—pudieran ejercer de forma sustitutiva las competencias que la CE y el Estatuto de Autonomía reconocen a la Comunidad de Cataluña. Si el art. 155 CE permitiese hacer al Estado central algo que, de por sí ya podría hacer en ejercicio de sus propias competencias, aquella disposición carecería de todo sentido. El TC, en una de las escasas sentencias pronunciadas sobre el art. 155 CE, ha afirmado que las medidas necesarias a las que alude tal disposición, han de ser definidas en el marco de las funciones constitucionales atribuidas al Gobierno del Estado central, al que el art. 155 CE apodera para poder activar el procedimiento.
Por tanto, parecería lógico poder defender que el Gobierno podría, en ejercicio de su potestad legislativa (art. 86,1 CE), dictar decretos-leyes, y aprobar normas reglamentarias (art. 97 CE) sustituyendo la labor debida de los órganos correspondientes de la Comunidad Autónoma para cumplir con las obligaciones infringidas. Asimismo, el Gobierno del Estado central podría, en ejercicio de su función ejecutiva (art. 97 CE) asumir la dirección de la administración pública autonómica. A esto es a lo que parece aludir el art. 155,2 CE que afirma “Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”.
En la actualidad parece haber cogido fuerza entre ciertos agentes políticos la posición de que el art. 155 CE permitiría incluso la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones. Esta posición, que sido defendida por ciertos constitucionalistas, podría presentar algunos problemas de adecuación con la CE. El art. 116 CE, al regular los Estados de alarma, excepción y sitio dispone que “el funcionamiento [del Congreso de los Diputados], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante la vigencia de estos estados”. Si se tiene en cuenta que el TC ha señalado que “las Comunidades Autónomas también son Estado”, parecería coherente poder mantener que tampoco el art. 155 CE, que regula otro instituto de garantía extraordinaria de la CE, ampararía la disolución del órgano legislativo autonómico.
La facultad que el art. 155 CE atribuye al Gobierno para poder activar tal mecanismo debería de cumplir cuatro requisitos que, con ciertas disidencias puntuales, se consideran pacíficas entre los juristas. El primero, en tanto el art. 155 CE constituye un mecanismo a todas luces extraordinario, es necesario que se hayan agotado todos los mecanismos ordinarios para forzar al cumplimiento de las obligaciones o para reinstaurar el interés general; entre ellos, el recurso a la jurisdicción constitucional y a la jurisdicción ordinaria (penal, administrativa…) y se hayan activado insatisfactoriamente todas las medidas de ejecución previstas para hacer cumplir las resoluciones judiciales. En segundo lugar, en orden a activar el procedimiento del art. 155 CE, es necesario haber requerido al Presidente de la Comunidad Autónoma para que cumpla de forma voluntaria sus obligaciones declaradas judicialmente infringidas y que aquél no atienda dicho requerimiento. El tercero, que las medidas legislativas, reglamentarias y ejecutivas antes descritas, han de satisfacer el principio de proporcionalidad, justificando su idoneidad para la consecución del fin contemplado en el art. 155 CE (garantizar el cumplimiento forzoso de las obligaciones y la protección del interés general) y representando la mínima intervención posible en la autonomía de la Comunidad Autónoma para poder garantizar aquellos fines. El cuarto y último requisito, es contar con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado.
LEONARDO ALVAREZ ALVAREZ
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo
Artículo compartido con http://agendapublica.elperiodico.com/art-155-ce-ante-desafio-independentista/